突發公共衛生事件是對一個國家公共衛生領域政治、經濟、文化、科技、法律等治理體系和治理能力的綜合考驗。新冠肺炎疫情暴發以來，依靠較為成熟的突發公共衛生事件治理模式，德國聯邦議院啟動立法程序并修訂完善相關法律，德國聯邦及各州行政機關積極行動，全體公民認真配合并落實防疫措施。截至目前，德國較好地控制住了疫情快速蔓延的勢頭，以較低病亡率獲得歐洲抗疫“優等生”的美譽。應該說，德國經受住了新冠肺炎疫情的綜合考驗，在應對突發公共衛生事件中展示了較為成熟的國家治理體系和治理能力。
各部門的主要職責
德國是聯邦制國家，公共衛生的監督管理權在聯邦各州，中央無權命令各州如何開展工作。在聯邦法律框架下，聯邦衛生部對全國的公共衛生進行宏觀統籌協調，給予政策指導。必要時也可根據法律授權在中央成立危機應對小組，領導全國應對突發公共衛生事件，但前提是不得損害法律賦予各聯邦州的權力。各聯邦州則根據本州法律，按照屬地原則，承擔公共衛生方面的具體職責，主要包括以下四方面：一是門診醫生，主要對一般性傳染病進行治療、預防以及健康教育；二是醫院，主要是對患傳染病的住院病人進行管理和治療；三是專業管理機構，每個州的各個城市都設立衛生機構，主要落實六項公共衛生任務，即傳染病防治、環境保護及衛生保健、醫學專業報告、健康幫助、社會心理保健、專家鑒定；四是開展自救，主要通過社會保險以及公民組織等進行自我幫助。
新冠肺炎疫情暴發以來，德國聯邦和各州按職責分工共同應對疫情，主要包括通過立法明確應急管理體制與工作內容，及時對疫情進行監測預警和信息公布，各職能部門各司其職有序開展應急處理工作等。
應對疫情的治理體系
德國應對突發公共衛生事件的實踐起步較早，經過多年發展，已建立起一套較完備的突發公共衛生事件治理體系。治理體系包括五個子系統，各個系統之間環環相扣、分工協作，形成一個有機整體，在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，取得了較好的治理效果。
一是“預警和通報系統”。具體運作由羅伯特·科赫研究所完成。該所作為德國疾病預防控制的最高專業機構，首先對疫情做出專業判斷和風險等級評估，發布相關信息。政府機構和社會組織則根據該所的通報和建議，做出相應部署，啟動相關行動。
二是“國家機關參與系統”。德國《傳染病防治法》規定，在疫情暴發時，聯邦和各州相關部門必須采取措施，控制疫情防止蔓延。聯邦議院和行政機關制定或修改法律法規，就聯邦和地方各部門應對疫情的職權和職責進行劃分，提供行動指南，并督促落實。
三是“應急醫療系統”。德國有17萬所私人診所、2萬家藥房、2000多家醫院和14萬家護理機構。對參與抗疫的醫療機構大力支持并給予授權，對醫護人員提供足夠保障，確保醫療系統有序運轉，醫療資源不被擠兌。
四是“公民組織參與系統”。德國公民組織發達，志愿者團體眾多。疫情期間，將大量具有傳染病應對技術和管理經驗的公民組織和志愿者團體組織起來，并賦予他們相應任務，明確責任。實踐中，德國約80%的救援服務和95%的災害醫療救援由公民組織完成。
五是“國際合作系統”。加強與世界衛生組織、歐洲疾病預防控制中心等組織及相關國家疾控中心的聯系與合作，密切監測疫情發展并定期進行風險等級評估，構建共同治理下的突發公共衛生事件應對體系。
應對疫情的立法保障
德國法律體系完備，法治觀念深入人心。面對突發的新冠肺炎疫情，聯邦議院緊急行動，制定和完善相應的法律法規，從立法層面確?？挂邘煶鲇忻?，于法有據。3月25日，聯邦議院召開全體會議，審議并通過關于應對疫情的流行病保護、緩解醫院壓力和社會保護等方面的議案，主要包括：根據德國《基本法》第115條第2款將新冠肺炎疫情確定為特殊緊急情況；通過《2020年增編預算議案》，增加政府支出以應對疫情對經濟的影響；通過《經濟穩定基金法》，穩定經濟和確保就業；修訂民事、破產和刑事訴訟法；通過《新冠肺炎醫院緩解法》；根據《社會法典》為受疫情影響的人群提供社會保障等。
一是《基本法》將新冠肺炎疫情確定為特殊緊急情況，提供緊急財政救援方案。二是補充年度預算，年度支出從3620億歐元增加到4487億歐元。三是設立經濟穩定基金，支持實體經濟，確保就業。四是通過民事、破產和刑事訴訟法修正案，減輕疫情對民事、破產和刑事訴訟法的影響。五是通過保護人民的議案。包括確定聯邦對疫情的監管權力，但前提是不影響各州權力；為外防輸入，除德國公民外，他國公民暫停入境德國等。六是補償醫院和其他衛生機構因疫情而產生的財政負擔，如向醫院提供資助，新建更多病房。七是通過社會保障一攬子計劃，及時向有關人員提供資助，確保所有人不因疫情而陷入經濟困境，并簡化法律和行政程序，提高工作效率。八是修改聯邦議院議事規則。確保聯邦議院正常運行，保障其履行憲法職責，避免在聯邦議院出現傳染風險。九是支持意大利、西班牙等歐洲國家積極抗疫。
德國聯邦議院積極發揮立法功能，圍繞如何抗擊疫情，第一時間審議并通過了多項議案，為國家有效應對疫情提供了立法保障。
8月17日，德國哈瑙一所學校的學生戴著口罩上課。新華社/路?透
應對疫情的德國教訓
總體看，德國應對疫情措施有力、成效明顯，主要體現為較低的病亡率，這與德國的醫療條件、患者特征和社交文化等密切相關，也與國家應對突發公共衛生事件的治理模式分不開。但與此同時，也暴露出部分問題。
一是聯邦體制這一制度性問題，使中央政府難以在全國范圍內采取快速有效應對措施。聯邦衛生部只能建議各地方州衛生部采取措施，這導致在疫情初期各州對諸如大型聚會活動的禁止有不同意見，沒有盡快形成統一協調的全國性策略。
二是政治偏見讓科學防疫措施在早期難以落地。中國抗疫實踐證明，佩戴口罩具有良好的防護作用，但不少德國媒體和政客卻將佩戴口罩曲解為干涉公民自由。如果在疫情早期就實行佩戴口罩的防護政策，相信德國疫情會得到更好控制。
三是對養老院保護不夠。德國有幾百家養老院出現感染事件，死亡率逐步上升與養老院被感染數量逐步增加相關。據科赫研究所統計，德國柏林病亡人員年齡的中位數是81歲，其中相當一部分人員來自養老院。雖然后來德國發布了養老院探訪禁令，但完全可以在疫情開始時就采取這一預防措施。
四是對醫護人員的保障不足。疫情早期，因醫療防護裝備不足，幾千名醫護人員被感染。不少醫護人員強烈要求充實防護裝備，保障醫護條件，個別醫護人員甚至在網上“裸身”抗議。
五是數字化技術水平落后，難以保障抗疫需要。疫情期間，由于數字化技術水平落后，科赫研究所和地方衛生部門無法及時提供準確的疫情信息，極大地影響了對疫情的正確判斷和科學決策。
（作者系駐德國使館參贊）